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Tre riflessioni su Fondi Strutturali e PNRR

di Vito Vacca

Risorse disponibili, Infrastrutture, Differenze tra le due versioni del Piano

Siamo all’inizio di un nuovo periodo di Programmazione europea (2021 – 2027) e come sempre non è facile fare una ricognizione precisa della dotazione delle risorse disponibili.

Ci aiuta una ricostruzione analitica fatta dal Dipartimento per le Politiche di Coesione sulla dotazione finanziaria assegnata all’Italia a valere sulle risorse della coesione, riportata nella tabella che segue, attraverso un confronto tra le attribuzioni del Periodo 2014 – 2020 con quelle della Programmazione 2021 – 2027, con alcune avvertenze di metodo.

La composizione interna delle tre categorie di regioni è stata riportata per il Periodo 2014 – 2020 a quella della Programmazione 2021 – 2027; le regioni più sviluppate (RS) includono tutte le regioni e provincie autonome del Centro-Nord geografico ad eccezione di Umbria e Marche che sono, insieme all’Abruzzo, nella categoria delle regioni in transizione (RT); le regioni meno sviluppate (RM) includono tutte le regioni del Mezzogiorno geografico ad eccezione dell’Abruzzo.

Le risorse UE per il Periodo 2014 – 2020 comprendono quelle iniziali e quelle dell’aggiustamento tecnico del 2016/17, facendo riferimento ai Fondi FESR, FSE, FEAD-Indigenti e YEI-Giovani fino al 2019, senza considerare le modeste riduzioni per il meccanismo del disimpegno automatico (regola n+3); le risorse UE per la Programmazione 2021 – 2027 fanno riferimento ai Fondi FESR e FSE+, che incorpora FSE, FEAD (Fondo Indigenti) e YEI (Garanzia Giovani):

La nuova Programmazione ha 6,6 miliardi di maggiore dotazione (più 6,8 miliardi meno 0,2 della Cooperazione Territoriale Europea – CTE in diminuzione), ed un miliardo in più apportato dal Fondo per la Transizione Giusta (JTF), che porta l’incremento a 7,6 miliardi; questo significa un 20 per cento in più di risorse rispetto alla dotazione complessiva del precedente Periodo 2014 – 2020.

In totale si tratta di 43,1 miliardi di Euro di risorse europee al netto del cofinanziamento nazionale; ma bisogna considerare il generale impoverimento del Paese (prima degli effetti della pandemia), che si ripercuote sulla classificazione delle regioni nei tre livelli di “meno sviluppate”, “in transizione”, “più sviluppate” che viene confermata anche in questa programmazione.

In particolare, Marche ed Umbria lasciano le regioni più sviluppate per passare nel gruppo in transizione; per le Marche ha influito anche il cambio del parametro che in precedenza era dal 75 al 90 per cento per le regioni in transizione; ora con le nuove regole il criterio è stato portato dal 75 al 100 per cento del PIL pro capite della media dell’Unione Europea.

Ma in passato le Marche erano saldamente sopra il 100 per cento della media europea, per cui si conferma il declino italiano, anche per le regioni del Centro e del Nord, con la sola eccezione della sostanziale tenuta della Provincia Autonoma di Bolzano.

Il secondo passaggio di categoria riguarda Sardegna e Molise, che rientrano ora nelle regioni in ritardo di sviluppo, lasciando la classificazione delle regioni in transizione dove erano nella Programmazione 2014 – 2020.

I dati Eurostat, riportati nella tabella che segue, mostrano in modo chiaro il PIL pro capite delle Regioni italiane nel forte arretramento verificatosi dal 2006 (colonna di sinistra) al 2017 (colonna di destra) rispetto alla media europea (UE a 28 = 100):

Il forte arretramento a livello regionale è determinato dal fatto che l’Italia è il Paese che è cresciuto meno in Europa (in realtà nel Mondo), nei primi due decenni del nuovo secolo.

Le cause sono molteplici, tra queste la principale è la bassa produttività complessiva del Paese, generata da poca innovazione (ricerca e sviluppo), rendite di posizione difficili da scalfire, giovani ben formati che trovano migliori opportunità all’estero, in un circolo vizioso che si autoalimenta.

Il PNRR di Aprile 2021 (pagina 4) stima che la “produttività totale dei fattori” in Italia dal 2001 al 2019 sia diminuita del 6,2 per cento a fronte di un dato che di norma non dovrebbe ridursi; in quanto molto raramente un’economia può trovarsi a subire una regressione nel complesso del suo livello di efficienza.

La premessa al Piano fa anche notare che tra il 1999 e il 2019, il PIL in Italia è cresciuto in totale del 7,9 per cento; nello stesso periodo in Germania l’aumento è stato del 30,2 per cento; in Francia del 32,4 per cento; in Spagna del 43,6 per cento (ossia da quattro a cinque volte maggiore).

Inoltre, l’Italia ha un problema serio di competitività infrastrutturale rispetto ad altri Paesi dell’Unione Europea, che diviene ancora più forte come fattore di ritardo per le Regioni del Mezzogiorno, come si evince chiaramente dalla tabella che segue, che mostra l’indice sintetico di competitività infrastrutturale rispetto alla media europea (UE 28 = 100), su dati della Commissione Europea elaborati dalla Svimez:

Se la Lombardia ha un indice pari a 124,7 sopra la media europea per competitività rispetto alla dotazione delle infrastrutture, il Sud è molto più indietro collocandosi dal 50,2 della Puglia al 19,9 della Sardegna, che in assoluto ha la minore dotazione di infrastrutture in Italia (di poco preceduta dalla Sicilia al 29,8 dell’indice sintetico); con una parziale eccezione del 73,7 della Campania, comunque sotto la media europea di oltre un quarto.

Come si evince chiaramente dai numeri cerchiati in rosso nella tabella, la situazione delle Regioni meridionali va dalla metà ad un sesto dei numeri delle Regioni meglio dotate di infrastrutture del Nord; con l’eccezione di una Regione del Centro, il Lazio, che grazie alle dotazioni di Roma Capitale si colloca con un indice di 129,3 al primo posto in Italia.

Questa situazione di deficit delle infrastrutture, che si protrae da decenni, penalizza le possibilità di maggiore sviluppo di una buona parte delle Regioni italiane (non soltanto meridionali), che si trovano a dover competere da una posizione di svantaggio con i Partner europei e con tutta una serie di Paesi che sono concorrenti dell’Italia nel mercato globale.

Studi recenti fanno comprendere bene come il ritardo del Mezzogiorno si ripercuota non soltanto sulla performance dell’Italia, ma anche dell’intera Area Euro, costituendo un importante fattore di rallentamento dell’economia dell’Unione Europea nel suo complesso.

Non vi è dubbio che le restrittive politiche di bilancio degli ultimi decenni hanno portato ad un calo degli investimenti pubblici e privati, che hanno rallentato i necessari processi di modernizzazione della pubblica amministrazione, delle infrastrutture e delle filiere produttive.

Ad esempio, nel ventennio 1999 – 2019 gli investimenti totali in Italia sono cresciuti del 66 per cento a fronte del 118 per cento nell’Area Euro; in particolare, mentre la quota di investimenti privati è aumentata, quella degli investimenti pubblici è diminuita, passando dal 14,6 per cento degli investimenti totali nel 1999 al 12,7 per cento nel 2019.

Il crollo è stato particolarmente marcato nel Mezzogiorno, tra il 2008 e il 2018, la spesa pubblica per investimenti si è più che dimezzata, passando da 21 a poco più di 10 miliardi di Euro.

Consideriamo adesso continuità e discontinuità tra il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza di Gennaio 2021 e la versione di Aprile 2021 inviata alla Commissione Europea.

Il Piano rimane articolato in sei Missioni, ciò che cambia rispetto alla versione di Gennaio sono le risorse messe a disposizione per ciascuna Missione; si riducono i fondi per ogni settore di intervento, fatta eccezione per “Istruzione e Ricerca”, che guadagna una maggiore dotazione nella versione di Aprile.

Se rispetto alla versione di Gennaio 2021 la struttura di fondo del Piano italiano è rimasta la stessa, anche perché deve basarsi sui sei Pilastri individuati nel Regolamento europeo RRF; alcune scelte sono diverse.

La versione di Aprile si compone di 273 pagine, mentre la versione di Gennaio era costituita da 168 pagine; ma soprattutto è cambiata la versione estesa del PNRR che a Gennaio con le schede progetto era di 487 pagine (in inglese); mentre la versione completa di Aprile inviata a Bruxelles arriva a 2.486 pagine, ossia un volume del testo di dettaglio che è in pratica quintuplicato.

Questa seconda versione contiene 162 investimenti, di cui 107 al di sotto di un miliardo di Euro; la dimensione media dei progetti è di 1,3 miliardi, quella mediana di 650 milioni di Euro; gli investimenti di dimensione inferiore ai 3 miliardi ammontano nel complesso a 125 miliardi di Euro.

Per avere un’idea del dettaglio in cui scende il PNRR completo di Aprile 2021, basti pensare che a pagina 540 (delle 2.486) si parla dell’aumento dei costi di cancelleria legati alla Riforma della Giustizia per selezionare il nuovo personale da assumere; la spesa aggiuntiva indicata per buste, risme di carta, spillatrici, etc. ammonta a ventimila Euro con un livello di dettaglio infinitesimale per un Piano da 200 miliardi di Euro (tra ventimila Euro e 200 miliardi di Euro ci sono ben sette zeri).

In particolare, come è cambiata l’allocazione delle risorse nelle due versioni del PNRR; non ci sono state significative revisioni nella distribuzione dei fondi, fatta eccezione per 4 Componenti.

Missione 1 – Componente 2 “Digitalizzazione, innovazione e competitività nel Sistema produttivo” per la quale il nuovo Piano stanzia circa 4 miliardi di Euro in più, imputabili prevalentemente alle misure per la banda larga (più 3 miliardi) ed agli investimenti in tecnologie satellitari e spazio (più 1 miliardo); tra i punti chiave di questa Missione c’è il “Piano Transizione 4.0” che può contare su 18,45 miliardi, in leggerissima diminuzione rispetto ai 19 miliardi della versione di Gennaio 2021.

Missione 2 – Componente 2 “Transizione energetica e Mobilità sostenibile” per la quale il nuovo Piano prevede maggiori investimenti per poco più di 7 miliardi, relativi a maggiori risorse dedicate ai trasporti verdi (più 2 miliardi) ed allo sviluppo di energie rinnovabili (più 5 miliardi).

Missione 2 – Componente 3 “Efficienza energetica e Riqualificazione degli edifici” per la quale nel nuovo piano c’è una sostanziale riduzione degli investimenti dedicati all’efficienza energetica degli edifici pubblici (meno 7 miliardi), mentre restano invariate le risorse per quanto riguarda gli “eco bonus” ed i “sisma bonus”.

Missione 4 (Istruzione e Ricerca), per la quale il nuovo Piano stanzia 4 miliardi in più rispetto alla versione di Gennaio, relativamente allo sviluppo delle competenze STEM (Science, Technology, Engineering, Math) e per la Ricerca.

La parte inerente le riforme orizzontali (PA e Giustizia) ed abilitanti (Semplificazione e Concorrenza) risulta ben dettagliata, più di quanto non lo fosse nella versione del PNRR di Gennaio: nella maggior parte dei casi si presentano chiaramente obiettivi, strumenti e tempistiche per la realizzazione; riguardo ai tempi molti processi legislativi saranno avviati già nel corso dell’anno 2021.

Questo livello di dettaglio non c’è per le riforme settoriali previste all’interno delle singole Missioni; infatti, per molte riforme settoriali non è presente un orizzonte temporale, mentre per altre vi è solo un generico riferimento che coincide con la durata del Piano (entro il 2026).

 

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