Sei scelte che possono agevolare l’utilizzo dei Fondi per la Coesione
Nel corso del negoziato tra l’Italia e la Commissione Europea sulla Programmazione 2021 – 2027 sono emerse alcune novità interessanti della risposta nazionale alla posizione europea con un contributo metodologico di particolare incisività e rilevanza.
L’impostazione italiana ha proposto innovazioni qualitative di rilievo rispetto a schemi ripetuti più volte nelle precedenti programmazioni secondo il classico approccio comunitario adottato dalla Commissione Europea.
La posizione italiana ha fatto notare come una serie di misure proposte dalla CE per il Periodo 2021 – 2027 non sono nuove e sono state sperimentate in passato, o sono tuttora in corso di attuazione nella Programmazione 2014 – 2020 (che si concluderà nel Dicembre 2023), e non sempre hanno portato ai risultati attesi.
Ad esempio, quando si prova a sostenere iniziative, favorendo comportamenti di interesse pubblico da parte di operatori economici privati, l’utilizzo delle risorse pubbliche non corrisponde automaticamente al raggiungimento degli effetti sostanziali auspicati; affinché tali interventi realizzino il potenziale trasformativo sull’efficienza della produzione, e sulla qualità del lavoro che si vuole raggiungere, è necessario che si superino alcuni limiti che, nell’esperienza passata ed in corso, spesso sono stati riscontrati.
Nei documenti italiani vengono evidenziati alcuni aspetti di particolare importanza, che è necessario tenere in precipua considerazione per la Programmazione 2021 – 2027, se non si vuole incorrere nelle problematiche di attuazione già riscontrate in passato.
Assicurare la continuità nel tempo degli interventi, il funzionamento intermittente di alcuni dispositivi di aiuto all’investimento delle imprese, dal lato degli operatori economici si riflette nell’impossibilità di prevedere le scelte degli enti pubblici, e perciò di programmare di conseguenza la propria attività di investimento.
Prima ancora dell’entità del beneficio, la stabilità dell’orizzonte temporale delle misure di sostegno o di promozione può agevolare la loro fruizione, indirizzandole verso i beneficiari più meritevoli ed innovativi, aiutando a sprigionare il loro potenziale di sviluppo.
Appropriatezza dei tempi necessari per l’espletamento delle procedure, che portano all’attribuzione dei benefici o all’avvio delle erogazioni; le evidenze emerse dalla valutazione finale della Programmazione 2007 – 2013 segnalano che i tempi eccessivamente lunghi impiegati dalle più importanti misure di sostegno all’innovazione ed alla ricerca industriale, li hanno nella pratica resi incompatibili con le necessità delle imprese di aggiornare le proprie tecnologie.
Necessità di una addizionalità effettiva, anche per effetto dei ritardi, delle complessità e della scarsa affidabilità di cui ai punti precedenti, è da ritenersi che alcuni dispositivi messi in campo in passato non abbiano modificato i comportamenti che gli agenti economici avrebbero seguito in assenza di essi, ma soltanto abbassato i costi da essi sostenuti.
Considerando queste circostanze, le misure di sostegno si trasformano in forme di compensazione retrospettiva che premiano più le competenze procedurali dei soggetti partecipanti (ossia la capacità di presentare le candidature), piuttosto che la loro capacità di innovazione e di attivare un’effettiva competitività.
Nell’esperienza concreta dell’attuazione, le amministrazioni trovano difficile adattare le misure di sostegno alle attività economiche che generano esternalità positive, come l’occupazione di qualità rispetto alle esigenze di specifici territori; in special modo quando è necessario coordinare tali misure con contestuali interventi per le infrastrutture, con l’erogazione di servizi mirati insieme con la formazione e con altri interventi correlati.
Anche per i vincoli determinati dalla disciplina della concorrenza e dall’esigenza di assicurare la parità di trattamento agli operatori privati, interventi collegati da finalità comuni raramente operano in maniera integrata e sinergica a livello territoriale.
Appare necessario prendere atto della complessità di tali operazioni integrate nel quadro istituzionale corrente, per limitarne il ricorso ai casi in cui l’elevata priorità ed attenzione pubblica motivino effettivamente gli operatori pubblici a seguire percorsi di semplificazione e coordinamento, altrimenti si rischia di vanificare gli sforzi e le buone intenzioni di partenza.
Per quanto la teoria individui vantaggi negli Strumenti Finanziari rispetto alle misure tradizionali di incentivazione pubblica, in particolare nella loro capacità di attivare risorse private e di far leva sulla capacità di selezione di soggetti privati incaricati della loro gestione, l’esperienza finora accumulata dalla Politica di Coesione in quest’ambito indica che essi non sono esenti da alcuni degli stessi limiti che le misure tradizionali hanno mostrato.
Gli Strumenti Finanziari possono avere l’effetto di spiazzarsi reciprocamente con altre misure di incentivazione, o possono mostrare un basso livello di addizionalità, laddove nella selezione dei loro impieghi prevalga l’obiettivo della minimizzazione del rischio.
Per promuoverne l’efficacia è necessario assicurare che l’attività di selezione dei progetti svolta dai loro gestori sia operativamente allineata con gli obiettivi della coesione e dello sviluppo territoriale, oltre che con gli interessi degli investitori, pubblici o privati, che li cofinanziano.
Anticipare l’individuazione dei progetti rilevanti da realizzare con i Programmi Operativi, nei casi in cui siano ancora necessari importanti investimenti per recuperare deficit impiantistici ed infrastrutturali, che incidano sul livello e la qualità dei servizi; ad esempio nella gestione dei rifiuti, nel servizio idrico, nella mobilità locale.
Particolarmente necessaria si rivela una preliminare ricognizione del quadro degli interventi programmati ed in corso con altre fonti di finanziamento nazionali e regionali, anche per valutare la possibilità di finanziare con il FESR interventi con uno stato di progettazione e di avanzamento compatibile con i tempi di realizzazione dei Programmi 2021 – 2017.
Per queste finalità, sarebbe opportuno sostenere un utilizzo tempestivo, sistematico ed esplicitamente orientato agli interventi della coesione dei diversi Fondi di Progettazione oggi esistenti, semplificandone le regole di accesso.
Si parte dagli storici fondi rotativi della Cassa Depositi e Prestiti, che sono caratterizzati da diversi vincoli; per passare alle risorse per la progettazione assegnate al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con la Legge di Bilancio 2018, per arrivare ad alcune iniziative regionali che potrebbero essere utilmente replicate.
In tal senso, si veda il positivo esempio del Fondo per le Infrastrutture della Regione Campania da quaranta milioni di Euro creato nel 2017, per il quale c’è stata una forte domanda da parte delle amministrazioni beneficiarie.
Dispositivi analoghi sono stati finanziati anche in Toscana, Sicilia, Friuli Venezia Giulia; inoltre, sono state destinate alla progettazione risorse del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) nei Patti per lo Sviluppo della Puglia, Calabria, Basilicata, Molise, e della Città di Bari.
Il fatto che in documenti ufficiali italiani si sostenga che alcuni approcci europei reiterati nel corso delle programmazioni non si sono rivelati all’altezza della sfida richiesta dall’implementazione delle azioni della Politica di Coesione, rappresenta una novità positiva nella consapevolezza che non sempre le responsabilità sono dei gestori degli interventi (leggi: Regioni per i POR e Ministeri per i PON) o dei destinatari degli interventi (beneficiari finali), ma talvolta sono dipese dall’impostazione di alcune modalità di intervento che vanno riconsiderate nella loro attuazione pratica.
